O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado significa que o interesse da Administração Pública deve prevalecer sobre o interesse dos particulares. Com base nessa afirmação, assinale a alternativa que indica um direito que pode ser objeto desse princípio.

 O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado significa que o interesse da Administração Pública deve prevalecer sobre o interesse dos particulares. Com base nessa afirmação, assinale a alternativa que indica um direito que pode ser objeto desse princípio.

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a. Direito à saúde.

b. Direito à vida.

c. Direito à desapropriação.

d. Direito à educação.

e. Direito à igualdade.



 Conceito, objeto e modalidades de desapropriação

Desapropriação é a transferência compulsória da propriedade para o poder público com fundamento em utilidade pública, necessidade pública ou interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro (art. 5º, XXIV, da CF), exceção feita ao pagamento em “títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal”, para a hipótese de área urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada (art. 182, § 4º, III, da CF), e ao pagamento em “títulos da dívida agrária”, no caso de expropriação por interesse social para fins de reforma agrária (art. 184 da Constituição Federal).

Todos os bens e direitos patrimoniais, em regra, prestam-se à desapropriação. No que tange aos imóveis – de que cuida especificamente o presente verbete – pode ela abranger, ainda, a área contígua necessária à realização da obra, bem como zonas que, em decorrência da intervenção do poder público, irão se valorizar. Assim, desapropria-se para depois vender e recuperar o investimento. É a chamada desapropriação por zona, prevista no art. 4º do Decreto-Lei 3.365/1941. 

Bens da administração direta podem ser desapropriados por entidade federativa hierarquicamente superior, desde que tais atos sejam precedidos de autorização legislativa da pessoa jurídica expropriante (art. 2º, § 2º, do DL 3.365/1941). De outra forma, bens da administração indireta podem ser desapropriados por entidade integrante de pessoa federativa hierarquicamente inferior (e, com igual ou maior razão, pela própria entidade federativa hierarquicamente inferior), desde que não vinculados a prestação do serviço público, caso em que será necessária autorização da entidade instituidora daquela cujos bens se pretende desapropriar. 

Além da desapropriação nos moldes já especificados, a Constituição Federal prevê a expropriação imediata de glebas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas, destinando-as ao assentamento de colonos com vista ao cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, e isto sem direito a indenização (art. 243 da CF). Importante frisar que, a despeito de se tratar de desapropriação inscrita nos quadrantes da Política Criminal, há de respeitar os princípios constitucionais da inafastabilidade da jurisdição e do devido processo legal, com garantia do contraditório e da ampla defesa. 

Se, de um lado, para quem analisa a relação jurídica com acento na figura do expropriado, a desapropriação apresenta-se como causa de perda da propriedade, de outro, para quem vê a relação jurídica olhando para a pessoa do expropriante, a desapropriação é forma de aquisição da propriedade, mais que isto, aquisição originária, não vinculada a título anterior. Disto decorre que, com a desapropriação, o bem se acha livre de quaisquer ônus anteriores, insuscetível de reivindicação, ficando eventuais credores sub-rogados no preço (art. 31 do DL 3.365/1941).

Do que acima se disse resulta também que, se o poder público pagar a quem não é o legítimo proprietário, nem por isto se invalida a desapropriação feita, porquanto dela mesma emana, por autoridade própria, o ato constitutivo da propriedade, cabendo ao prejudicado utilizar-se das vias ordinárias para fazer valer os direitos de que se julga portador. Diga-se o mesmo da pretensão de terceiros titulares de direitos obrigacionais relacionados ao imóvel desapropriado, que poderá ser satisfeita por meio de ação competente (art. 26 do DL 3.365/1941).

O instituto constitucional da desapropriação admite diversas classificações, pautadas em diferentes critérios. Às classificações, que recorrem às definições por gênero e diferença, conhecidas desde a antiguidade, não importa tanto o atributo da correção ou incorreção, mas a utilidade. Desta perspectiva, propomos considerar a distinção, quanto à política de Estado relativa à propriedade (a), entre desapropriação ordinária (a.a) e desapropriação extraordinária (a.b); quanto à existência ou não de acordo entre o poder público e o particular (b), entre desapropriação amigável (b.a) e desapropriação litigiosa (b.b), preferindo-se esta expressão ao termo desapropriação judicial, pois nesta também poderá existir acordo, como em todo e qualquer processo; quanto aos fundamentos de legitimidade da expropriação (c), entre desapropriação direta (c.a) e desapropriação indireta (c.b), em que pese a impropriedade desta última denominação, como trataremos de demonstrar mais adiante.

Pois bem, do ponto de vista da política de Estado relativa à propriedade, classifica-se a desapropriação em ordinária e extraordinária. Na primeira modalidade, fundada na regra do art. 5º, XXIV, da CF, a indenização, prévia e justa, devida pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal ou por outras pessoas a quem a lei reconhecer o direito de desapropriar, é feita em dinheiro. A segunda modalidade, objeto da norma do art. 184 da CF, incidente apenas sobre imóveis rurais que não atendam à função social da propriedade, foi instituída com o propósito de fomentar a reforma agrária, competindo sua consecução exclusivamente à União e seus delegados, mediante prévia e justa indenização, que se faz, todavia, com a outorga de títulos da dívida agrária. Também é extraordinária a desapropriação prevista na norma do art. 182, § 4º, III, da CF, cujo alvo é a propriedade sem adequada utilização, consideradas as regras do Plano Diretor do Município. 

A desapropriação em geral é composta de uma fase de natureza declaratória, em que se indica o bem a ser expropriado, especificando-se a necessidade pública, a utilidade pública ou o interesse social, conforme o caso, e de uma fase executória, na qual estão contempladas a estimativa da justa indenização e a transferência do bem expropriado para o domínio do expropriante. Esta fase executória pode assumir tanto um caráter administrativo, quando há composição das partes, relativa ao preço, quanto judicial, hipótese em que, inexistente a autocomposição do litígio, a administração pública bate às portas do Judiciário, ao qual incumbirá definir a justa indenização. 

No concernente à existência ou não de acordo entre o poder público e o particular, é possível afirmar que tanto a desapropriação ordinária quanto a extraordinária podem se dar administrativamente, de forma amigável, realizando-se mediante escritura pública (documento que servirá como título translativo da propriedade, após registro no cartório de imóveis). A indenização, nestes casos, pode ser posterior à transferência do domínio, não havendo necessidade de o pagamento ser feito em dinheiro, tudo dependendo do que ajustarem as partes. Há quem sustente que, nesta modalidade, não atuaria o modo originário de aquisição da posse, razão por que estaria ela reservada às hipóteses em que inexiste controvérsia quanto ao título, impondo-se, ademais, o comparecimento de eventual terceiro, titular de direito real de garantia, no ato de lavratura da escritura. 

Não por outra razão, o poder público muitas vezes prefere, mesmo obtida a concordância do particular em sede administrativa, submeter o acordo à homologação do juízo, promovendo a competente ação de desapropriação. Em outros casos, ocorre de as partes, no curso do processo, entrarem em acordo, o que se reduz a termo, a fim de que o juiz possa homologar o ajuste. O pronunciamento judicial, a que está condicionada a validade do ato dentro e fora do processo (coisa julgada material), nos termos do art. 22 do DL 3.365/1941, depende, a nosso ver, da assistência de advogado (art. 133 da CF, 1º e 4º, caput, estes da LF 8.906/94), servindo a respectiva sentença como título translativo da propriedade do bem expropriado, registro que somente será feito se o expropriante tiver pagado a indenização acordada. 

Diga-se que se o poder público vier a constatar, mais tarde, vícios ou defeitos na coisa adquirida, não poderá se valer da ação redibitória, o mesmo se podendo afirmar no tocante a posterior constatação de diferença na metragem, que não dará lugar à chamada actio quanti minoris, com a qual se busca a diminuição do preço.

Por último, quanto aos fundamentos de legitimidade da expropriação, pode a desapropriação ser classificada como direta e indireta. A primeira modalidade está fundada no ato pelo qual o poder público declara a intenção de adquirir determinado imóvel, submetendo-o ao poder de império da administração pública. Há, pois, todo um procedimento, previsto especificamente em lei, que se inicia com a fase declaratória (edição do decreto que declara o bem de utilidade pública, necessidade pública ou interesse social), prosseguindo com a fase executória (liquidação do valor e pagamento).

O decreto de desapropriação tem validade de cinco anos, para os casos de utilidade e necessidade pública (art. 10 do DL 3.365/1941), e de dois anos, no caso de interesse social (art. 3º do LF 4.132/62). Ocorrendo a caducidade, somente após um ano pode o bem ser objeto de nova declaração expropriatória (art. 10 do DL 3.365/1941). Durante a fase declaratória, ao proprietário é dado usar, gozar e dispor do bem, a despeito da existência do decreto de desapropriação (em vigor e em vigência). 

De outra parte, a desapropriação chamada indireta nada mais é que um esbulho administrativo, diante do qual, com a afetação do imóvel ao interesse público, ao proprietário nada mais resta senão postular a indenização em juízo. A bem da verdade, o esbulho administrativo não é mais que um ato de força que gera o direito de instalar-se, podendo o administrador público, a nosso ver, diante de eventual descompasso entre o interesse público primário e o interesse público secundário, caracterizada que estiver a prática de ato de improbidade administrativa, ser chamado à responsabilidade, dentre outras coisas, para indenizar a administração pública em ação regressiva. 

Tratando-se de um ato de força, ou de uma situação que se legitima na base do fato consumado, não se há de falar em uma fase declaratória, tampouco em uma fase executória. Diante do apossamento administrativo, ao proprietário esbulhado – e também ao simples possuidor –, à vista da prática de ilícito civil, caberá ingressar com a ação competente, pleiteando a reparação das perdas decorrentes da invasão perpetrada pelo poder público.

A princípio, a ocorrência de esbulho dá ao proprietário a possibilidade de valer-se dos interditos possessórios. Mas, como já se adiantou, atuando o poder público, uma vez consumado o esbulho, com a afetação do bem ao domínio público, impossível se mostra a reintegração ou a reivindicação, restando ao particular espoliado haver a indenização correspondente. Ressarcido que for o proprietário, a incorporação do bem ao patrimônio público somente se dará com o registro da sentença transitada em julgado no registro de imóveis.

Diga-se que a MP 2.183-56, de 24.08.2001, ao incluir o parágrafo único no art. 10 do DL 3.365/1941, fixou prazo de cinco anos para a propositura da ação de desapropriação indireta. Ocorre que referida Medida Provisória foi objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn 2.260/DF), na qual, por força da concessão de medida liminar, viu-se reconhecida, até final julgamento, orientação no sentido de que o prazo prescricional, no caso, é de quinze anos, o mesmo da usucapião extraordinária (art. 1.238 do C.Civ.), consoante orientação da Súmula 119 do STJ que, no entanto, faz referência ao prazo previsto no Código Civil de 1916 (vinte anos). Caso o interessado não ingresse com a ação, impropriamente denominada desapropriação indireta, para fazer valer o que entende de direito, poderá o poder público mover a usucapião no intuito de adquirir a propriedade, legitimando, assim, o apossamento.

A requisição de bens, que conta com previsão constitucional (art. 5º, XXV), faz-se, a princípio, sem indenização e independentemente de prévio controle jurisdicional. Presta-se, no caso de imóveis, ao uso temporário, em caso de iminente perigo público, observando-se, contudo, que muitas vezes, a pretexto de ocupação temporária, necessária à contenção de um talude que ameaça ruir, por exemplo, situado no perímetro do imóvel desapropriado, o poder público pratica verdadeiro esbulho, utilizando a área como prolongamento do canteiro de obras. A própria Constituição, nestes casos, prevê o direito à indenização, na norma já mencionada.

Como já foi dado perceber, o DL 3.365/1941, editado com força de lei e praticamente recepcionado, com sucessivas alterações ao longo dos anos, pelas Constituições que se seguiram, é a chamada Lei Geral das Desapropriações. Nele acham-se regulados os casos de desapropriação por necessidade pública e por utilidade pública, objeto da norma do art. 1.228, § 3º, do C.Civ, os quais o Decreto-Lei reúne, no art. 5º, sob a denominação única e mais abrangente de utilidade pública. Já a desapropriação por interesse social acha-se disciplinada na LF 4.132/62, diploma legal editado em cumprimento à regra do art. 147 da Constituição Federal de 1946, consagradora do princípio da função social da propriedade, hoje contemplado na norma do art. 5º, XXIII, da Constituição. A mais recente alteração do DL 3.365/1941 adveio da Medida Provisória 700, de 08.12.15,2 cujo prazo de vigência, entretanto, foi encerrado no dia 17/05/16, nos termos do Ato Declaratório do Presidente da Mesa do Congresso Nacional 23, de 19.05.16.

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