POLÍTICAS PÚBLICAS - Sistema de Segurança Pública e Gestão Integrada e Comunitária

1. POLÍTICAS PÚBLICAS: FORMULAÇÃO, IMPLANTAÇÃO, AVALIAÇÃO E ACOMPANHAMENTO;

6.1. Políticas públicas: formulação, implantação, avaliação e acompanhamento

POLÍTICAS PÚBLICAS NA ÁREA DE SEGURANÇA

Nas duas últimas décadas, o Brasil presenciou uma crescente preocupação com as questões relativas à segurança pública e à justiça criminal. Uma verdadeira obsessão securitária refletiu-se num nível jamais visto de debates públicos, de propostas legislativas e de produção acadêmica.

Esta última se debruçou sobre as práticas de segurança e de justiça, ao menos no contexto da redemocratização do país.

Não obstante, pouco tem sido feito, no âmbito político, para que se tornasse tangível uma efetiva reforma dessas instituições, tendo como preâmbulo pesquisas e conhecimentos provenientes tanto da maior participação coletiva na formulação, implantação e acompanhamento de políticas públicas, quanto da disponibilidade sem precedentes de pesquisadores aptos a discutir com o universo da política e das instituições criminais as alternativas de reforma, dentro de um contexto de aumento do quantum de cidadania e participação democrática.

Em outros termos, como bem lembrou Paulo Sérgio Pinheiro, a redemocratização política do Brasil não foi ainda capaz de lançar suas luzes sobre as práticas de nossas instituições criminais – estas, ao contrário, parecem resistir à democratização, formando um enclave autoritário no cerne mesmo do Estado democrático.

A violência letal, a superlotação dos presídios, rebeliões e mortes, os horrores vividos pelos jovens em instituições como a Febem, o virtual abandono das instituições manicomiais sem a contrapartida de um atendimento ambulatorial, o desalento e a descrença nas medidas de recuperação dos presos e de cura dos esquecidos dos manicômios judiciários, a tortura em delegacias de polícia e a eterna lentidão e alheamento das autoridades judiciárias são faces terríveis que apontam para uma crise de longa data em nosso sistema criminal.

Neste momento, estamos nos perguntamos sobre as razões para todas estas dificuldades e vendo, por toda parte, a expansão da segurança privada, a disseminação de dispositivos eletrônicos de segurança, o aumento do sentimento de insegurança e a constituição de verdadeiros enclaves fortificados em que a tolerância em relação às violações das liberdades civis corre de par com a aceitação das hierarquias e das múltiplas faces da exclusão social.

Disponível em: <http://www.observatoriodeseguranca.org/seguranca/politica> . Acesso em 07 ago 2018.

Definição de Políticas Públicas

É muito difícil responder a esta pergunta simples, porque Política Pública é um conceito abstrato, que se materializa por meio de instrumentos diversos. Esses instrumentos podem ser programas, projetos, leis, rotinas administrativas, etc.

No caso das Políticas Públicas de Segurança, a instalação de uma unidade policial, a construção e gestão de uma unidade prisional e o desenvolvimento de oficinas culturais podem ser percebidas como formas de operacionalização de uma Política Pública.

Mas ainda na tentativa de definir melhor o que seria uma Política Pública, é possível perceber que, de uma maneira geral, as Políticas Públicas são decisões, ou processos decisórios, que envolvem questões de ordem pública, ou seja, que envolvem um problema público.

Esses processos decisórios buscam atender ao interesse de uma coletividade, ou seja, de um grupo. Em tese, espera-se que esse grupo seja toda a sociedade, mas sabe-se que muitas vezes, no interior da sociedade, há interesses diferentes, algumas vezes divergentes.

No contexto de um Estado Democrático de Direito, esses processos decisórios buscariam atender ao interesse de uma coletividade, orientando-se pela legalidade e pela mediação de interesses entre os di­versos grupos presentes em uma sociedade.

O processo decisório envolvido na definição e implementação de uma política pública é altamen­te complexo, e por isso, é difícil estabelecer uma sequência linear e racional entre suas etapas. Entender as Políticas Públicas como um processo decisório é também muito importante: muitas vezes ouvimos pessoas simplificando o processo de criação de uma Política Pública. É comum ouvir pessoas dizendo: “ah, resolver os problemas da criminalidade e violência é fácil. E só prender os criminosos! E só contratar mais policiais!”

Quando se entende Políticas Públicas como processo fica claro que a solução para um problema público não é dada por uma única decisão. Ou seja, para se prender criminosos é necessário:

• construir presídios;

• ter leis que determinem uma conduta como crime;

• estruturar um Sistema de Justiça capaz de garantir um julgamento justo;

• pensar se o fato social que se está criminalizando deve mesmo ser penalizado.

Isto é, deve-se pensar se a prisão de pessoas que comentem este tipo de conduta implicará, de fato, na redução do problema da criminalidade e violência, etc.

Tipos de Políticas Públicas

Com o intuito de contribuir com a análise das políticas públicas, foram desenvolvidas tipologias, que nada mais são do que formas de classificar os conteúdos, os atores, os estilos e as instituições - dentro de um processo de política pública.

Dentre as várias tipologias de conteúdo das políticas públicas apresentadas por Secchi (2013), me­rece destaque àquela formulada por Theodore J. Lowi. A tipologia de Lowi baseia-se no critério de “impacto esperado na sociedade”. Segundo esse critério, as políticas públicas podem ser classificadas em quatro tipos, saiba mais sobre elas:

Políticas regulatórias: Estabelecem padrões de comportamento, serviço ou produto, para atores públicos e privados. Exemplos desse tipo de políticas são: os códigos de trânsito, as regras de tráfego aéreo, a proibição de fumo em locais fechados, a proibição de venda e consumo de bebidas alcoólicas, e as regras para publicidade de certos produtos. Políticas distributivas: Geram benefícios concentrados para alguns grupos de atores e custos di­fusos para toda a coletividade/contribuintes. Exemplos desse tipo de política pública são: os subsídios, a gratuidade de taxa para certos usuários de serviços públicos, incentivos ou renúncias fiscais, etc. Políticas redistributivas: Concedem benefícios concentrados a algumas categorias de atores e im­plicam custos concentrados sobre outras categorias de atores. Exemplos clássicos são: as cotas raciais para universidade, políticas de benefícios sociais ao trabalhador e os programas de reforma agrária. Políticas constitutivas: São “regras sobre os poderes” e “regras sobre as regras”, ou seja, são aque­las políticas que definem as competências, jurisdições, regras de disputa política e da própria elaboração de políticas públicas. Podemos citar como exemplos: as regras do sistema político-eleitoral; a distribuição de competências entre poderes, esferas e instituições; as regras das relações intergovernamentais e as regras da participação da sociedade civil em decisões públicas.

Sechi (2013) chama a atenção para o fato de que o analista de políticas públicas pode realizar sua análise utilizando uma das tipologias já consolidadas na literatura (aplicação dedutiva) ou então pode construir sua própria tipologia (desenvolvimento indutivo).

O desenvolvimento indutivo de tipologias se baseia na capacidade do pesquisador em estabelecer um critério diferente para a verificação de uma variável ou estabelecer novas categorias analíticas para classificação dos fenômenos.

Especificamente no campo de análise das políticas de segurança pública, merece destaque o sistema de classificação proposto por Filocre (2010) que distingue as políticas nas categorias descritas no quadro a seguir:

Maximalista: É aquela política que enfatiza a adoção de combinações de tipos de ações estatais. Nela, a ação policial é importante, mas não suficiente, e deve estar conjugada com outras atividades. Minimalista: Nesse tipo de política, a atuação estatal é fortemente focada em um ou poucos tipos de ações estatais de controle da criminalidade. Exemplo dessa política é a que enfatiza exclusivamente a ação policial. Geral (Abrangente): Esse tipo de política prevê uma mesa estratégia sobre todo um território. Local: Esse tipo de política estabelece ações particularizadas de acordo com as necessidades espe­cíficas do território. Distributiva: Esse tipo de política compreende intervenções estatais de baixo grau de conflito, uma vez que um grande número de indivíduos se beneficia das ações. Redistributiva: Esse tipo de política foca o deslocamento de recursos para beneficiar certas cama­das ou grupos sociais, gerando descontentamento e conflito em relação àqueles que arcam com seus custos. Reguladora: Esse tipo de política é baseada em ordens e proibições. Frequentemente, seus objeti­vos são evitar comportamentos considerados negativos. Constitutiva (Estruturadora): Esse tipo de político refere-se à criação e modelação de instituição, bom como à determinação e configuração dos processos de negociação, de cooperação e de consulta entre os atores políticos. Estrutural: É aquela política que visa impactar a ordem pública mediante ações sobre macroes­truturas econômicas. Normalmente demanda longo prazo para operar efeitos e estes efeitos tendem a ser duradouros. Tópica (Superficial): É aquela política que visa impactar a ordem pública mediante ações sobre condições imediatas. Serve especialmente a ocasiões de pronta resposta a variação indesejada da crimina­lidade. Os resultados são colhidos no curto prazo, mas seus efeitos, normalmente não perduram além do tempo necessário ao reequilíbrio da criminalidade. Emergencial: É uma política para implementação em curto espaço de tempo e com efeitos imediatos. Contínua: É uma política que prevê atuação ao longo do tempo, ou seja, considera que a ordem pública seja alcançada e mantida ao longo de um processo. Multissetorial: Esse tipo de política compreende ações distribuídas por diversos segmentos, públi­cos ou privados, seja quanto a órgãos estatais ou outros agentes envolvidos, seja no que diz respeito a áreas de atuação - educação, família, sistema prisional, etc. Específica: Esse tipo de política compreende ações acentuadas num único setor ou se vale da atu­ação destacada de um único órgão.

A redemocratização e novos arranjos institucionais de gestão de políticas públicas

A Constituição Federal de 1988 colaborou para uma relativa descentralização da gestão de algumas políticas públicas, refletindo o argumento segundo o qual governos municipais são percebidos como polos de virtuosidade democrática e eficiência de gestão. Este argumento foi desenvolvido em oposição ao auto­ritarismo centralizador vivenciado durante o Regime Militar.

A redemocratização do país marcou um novo momento do arranjo federativo brasileiro. A valoriza­ção dos municípios pode ser percebida pelo reconhecimento desta instância, pela primeira vez na história, como um ente federativo. Se de um lado o fortalecimento de governos estaduais e municipais era um aspecto deste argumento que correlacionava descentralização e modernização, de outro, elementos como instrumentos de gestão nacional e coordenação federativa ficaram em segundo plano na construção do novo arranjo federativo brasileiro (ABRUCIO, 2005, p.46).

Ou seja, muito embora tenha ocorrido uma valorização dos governos estaduais e municipais, se compararmos o papel que estes atores passaram a desempenhar com o que desempenhavam durante o Re­gime Militar, não houve a criação de mecanismos que garantissem uma coordenação da ação destes atores, que passaram a compartilhar responsabilidades na execução de políticas públicas.

A divisão de competências, a definição do papel de cada ente federado (União, estado e município) não ocorre de forma clara em grande parte das políticas públicas. Em alguns casos, verifica-se a concor­rência entre competências (NEVES; JUNQUEIRA E VECCHIA, 2006).

Importante!

Segundo Arretche (2004) “Os constituintes de 1988 optaram pelo formato de competências concor­rentes para a maior parte das políticas sociais brasileiras (...). Assim, qualquer ente federativo estava constitucionalmente autorizado a implementar programas nas áreas de saúde, educação, assistência social, habitação e saneamento. Simetricamente, nenhum ente federativo estava constitucionalmente obrigado a implementar programas nestas áreas (...).

Esta distribuição de competências é propiciada para produzir os efeitos esperados pela literatura sobre federalismo e políticas públicas: superposi­ção de ações; desigualdades territoriais na provisão de serviços; e mínimos denominadores comuns nas políticas nacionais.” (ARRETCHE, 2004, p. 22).

6.1.2 – A participação da União na gestão das Políticas Públicas de Segurança no Brasil

No caso das Políticas Públicas de Segurança, nos primeiros anos que se seguiram à promulgação da Constituição Federal de 1988, observa-se um protagonismo dos governos estaduais, atuantes principal­mente por meio de suas forças policiais, em contraste com certo distanciamento dos governos municipais e federal.

A participação do Governo Federal em questões relativas à Segurança Pública após a Constitui­ção Federal de 1988 era indireta, com maior destaque para o estabelecimento de normas e dinâmicas de funcionamento destas políticas.

Soares (2007), destaca a importância do primeiro governo FHC (1995-1998) na ruptura deste si­lêncio, por meio da consolidação de princípios democráticos e da modernização das políticas de Segurança Pública. Essa participação do Governo Federal ganha contornos mais claros com a criação da Secretaria de Planejamento de Ações Nacionais de Segurança Pública (SEPLANSEG) em 1995. Essa Secretaria era vincu­lada ao Ministério da Justiça e contribuiu para uma primeira tentativa de articulação dos governos estaduais e federal na condução das políticas estaduais de Segurança Pública.

A SEPLANSEG foi reformulada em 1997 dando origem à Secretaria Nacional de Segurança Pú­blica (SENASP) que, dentre outras atribuições, assumia a responsabilidade de definição e implementação de uma política nacional de Segurança Pública, acompanhando as atividades desenvolvidas pelos atores institucionais envolvidos nesta política (Freire, 2009:105).

A SENASP buscou estabelecer condições para cooperação entre instituições de Segurança Pública, apoiando iniciativas de qualificação profissional e fomentando o desenvolvimento de planos estadu­ais de Segurança Pública, dentre outras ações.

As intervenções desenvolvidas durante o segundo Governo FHC (1999-2002) foram orientadas pela criação, em 2001, do primeiro Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP) e do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP), que tinha o objetivo de desenvolver e financiar políticas públicas. Essas ações foram uma resposta à comoção social gerada pelo sequestro do ônibus 174, acontecido em junho de 2000, no Rio de Janeiro, conforme ressaltado por Sapori (2006).

A partir da instituição do Fundo Nacional, os governos estaduais passaram a receber recursos para o financiamento de projetos específicos submetidos à SENASP, dentro das diretrizes previamente formuladas no Plano Nacional. Apesar desta tentativa de atuação mais expressiva do Governo Federal, autores como Soares (2007) apontam que a ausência de diretrizes claras e sistematizadas colaborou para que o FNSP financiasse intervenções tradicionais, ou seja, orientadas por ações repressivas e militarizadas.

O primeiro Governo Lula (2003-2006) desenvolveu sua própria versão do Plano Nacional de Se­gurança Pública (PNSP), denominado “Projeto de Segurança Pública para o Brasil”, incorporando novos elementos, como: a consolidação de mecanismos de controle externo das forças policiais, a tentativa de inserção do poder público municipal em ações de caráter preventivo, fomento às guardas municipais, dentre outras ações.

O Plano Nacional de 2003 enfatizava uma postura proativa por parte da SENASP, na medida em que o governo federal deixava claro que tinha diretrizes e objetivos próprios no âmbito da segurança públi­ca, e que os recursos do FNSP passariam a ser distribuídos mediante o atendimento desses critérios. Isso se traduz numa cobrança mais rígida junto aos estados no sentido da construção de políticas assentadas nas diretrizes do Plano Nacional (SAPORI, 2006).

Além disto, esta nova versão do PNSP inovou ao assumir a gestão de arranjos institucionais existen­tes como principal desafio para implementação de políticas de Segurança Pública (SAPORI e ANDRADE, 200, p. 205). A normatização do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) se apresentava como o fio condutor dessa nova versão do PNSP. A criação do SUSP em 2003 buscou intensificar a articulação e cooperação de atores institucionais envolvidos na arena de política de Segurança Pública, inspirando-se na experiência do Sistema Único de Saúde (SUS).

Apesar da tentativa de avanço, o SUSP não desenvolveu uma estratégia de redefinição institucional de modo a viabilizar a execução de suas ações, restringindo-se à defesa de uma maior integração entre as organizações policiais estaduais e dessas com as instituições federais, além dos órgãos do sistema de justiça criminal, como Ministério Público e Poder Judiciário.

Entre as ações propostas, destacam-se a criação de: - academias policiais unificadas - órgãos de informação e inteligência unificados - corregedorias de polícia únicas - ouvidorias de polícia autônomas e independentes

No que se refere à integração das demais instituições do sistema de justiça criminal, o modelo apre­sentava a diretriz de formação de Gabinetes de Gestão Integrada (GGI) (SAPORI e ANDRADE, 2005, p. 207).

Conforme observa Sapori (2006), o sistema de segurança pública proposto pelo SUSP acabou se mostrando bastante modesto se comparado ao SUS, e não resolveu um dos problemas centrais da área: a inexistência de recursos orçamentários vinculados. Assim, frustrou-se a expectativa de que o Plano Na­cional se constituiria numa grande inovação institucional. Como consequência, enquanto a política nacional avançou na concepção programática, o mesmo não se deu quanto à liberação de recursos do Fundo Na­cional. O ritmo do repasse financeiro para os estados diminui progressivamente, revelando uma desconexão entre o proposto e o executado (SAPORI, 2006, p.112).

Apesar das críticas mencionadas anteriormente, inúmeros avanços foram propiciados pela gestão da SENASP nesse período, conforme você estudará a seguir:

a) a instituição e reformulação da Matriz Curricular Nacional: desenvolvida em 2003, a Matriz se constitui em referencial teórico-metodológico para orientar as atividades formativas dos profissionais no âmbito do SUSP – Polícia Militar, Polícia Civil, ITEP e Bombeiros Militares – independentemente da instituição, nível ou modalidade de ensino.

Em 2005, a matriz sofreu sua primeira revisão, quando foram agregados ao trabalho realizado pela SENASP outros dois documentos: as diretrizes pedagógicas para as atividades formativas dos profissio­nais da área de segurança pública - um conjunto de orientações para o planejamento, acompanhamento e avaliação das atividades formativas - e a malha curricular - um núcleo comum composto por disciplinas que congregam conteúdos conceituais, procedimentais e atitudinais. Em 2009, foi feita mais uma revisão. Em 2010, após uma avaliação, foram realizadas mudanças no texto da Matriz Curricular Nacional.

Saiba mais:

Além de nem sempre ser eficaz na tarefa de promover a convivência pacífica, muitas vezes o Estado é um promotor da violência da sensação de insegurança; O Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) preconiza que “ações concretas para a prevenção e redução da violência nos estados serão prioritárias”. Com estratégia para alcançar este objetivo o SUSP propõe a consolidação da Polícia Comunitária nas instituições policiais; Administração pública é o conjunto de órgãos e seus agentes que exercem a função administrativa; Administração pública é um conceito da área do direito que descreve o conjunto de agentes, serviços e órgãos instituídos pelo Estado com o objetivo de fazer a gestão de certas áreas de uma sociedade, como Educação, Saúde, Cultura, etc.